Rosyjska ustawa o zagranicznych agentach/agentach wpływu

(z łac. agens, agentis – działający; ang. agent of influence; niem. Agent des Einflusses) – osoba lub organizacja, która znajduje się w jednym kraju, ale systematycznie działa na rzecz realizacji celów polityki innego państwa, korzystając z zaufania, jakim obdarza ją społeczeństwo; działacz społeczny, aktywista, prowadzący politykę partii lub organizacji w środowisku nienależącym do jej struktur.

Termin „agent zagraniczny” ma kilka znaczeń, w tym „przedstawiciel zagranicznego agenta” i „szpieg”. Zagraniczni agenci to osoby fizyczne lub prawne reprezentujące interesy (najczęściej finansowe, handlowe) agenta za granicą. W niektórych krajach określa się tak organizacje i osoby, które angażują się w krajową działalność polityczną w interesie obcego państwa. W przestrzeni rosyjskojęzycznej nazywa się tak również szpiegów, rezygnując ze zwrotu „agent obcego wywiadu”. Dlatego nawet neutralne określenie „agent zagraniczny” w Rosji i innych krajach postsowieckich ma wydźwięk pejoratywny. Natomiast w przestrzeni anglojęzycznej nie ma ono takiego odcienia.

Agent wpływu to osoba, która prowadzi systematyczną działalność w interesie konkretnego środowiska politycznego. Rolę agentów wpływu odgrywają zwykle społeczni i polityczni aktywiści, którzy są obdarzeni zaufaniem społeczeństwa, w którym działają. Praktyka infiltracji agentów wpływu jest znana od czasów starożytnych. Na przykład Aleksander Macedoński w 328 r. p.n.e., po zdobyciu Sogdiany (kraina w Azji Środkowej leżąca nad rzeką Zarafszan, przez którą biegł jedwabny szlak; obecnie tereny te leżą na obszarze Uzbekistanu i Tadżykistanu i mają charakter pustynny), wezwał z Macedonii i Grecji 100 chłopców z wyższych sfer i zmusił ich do ożenku z dziewczętami z miejscowej szlachty. Taka akcja wyglądała jak akt pojednania dawnych wrogów i umocnienia przyjaźni między nimi. Jednocześnie dzięki tej operacji Aleksander Macedoński stworzył potężną strukturę władzy nowej szlachty, która dbała o podstawowe interesy imperium grecko-macedońskiego.

Agent zagraniczny działa podobnie jak lobbysta i może wykonywać różne zadania – bezpośrednio lub pośrednio związane z polityką. Może również dbać o ekonomiczne, kulturalne i informacyjne interesy rządu innego państwa. Głównym celem agenta wpływu jest pomoc agresorowi, najeźdźcy (innemu państwu) w jego destrukcyjnej działalności przeciwko państwu, na którego terytorium agent wpływu się znajduje; możliwości jego działania zmniejszają się albo zanikają, gdy przebywa poza granicami państwa, przeciwko któremu działa. Inne cele:

• kształtowanie korzystnej dla agresora (okupanta) opinii publicznej w państwie;
• wpływ na osoby podejmujące decyzje zarządcze w państwie, korzystne dla okupanta (agresora);
• destabilizacja sytuacji politycznej i dążenie do utraty kontroli państwa w celu zwiększenia wpływu agresora (okupanta);
• rozpowszechnianie w społeczeństwie tematów, które mają wywoływać konflikty;
• sabotowanie władzy (bezczynność) w celu osłabienia państwa na rzecz agresora (okupanta).

Dzisiaj „agenci wpływu” z reguły nie są rekrutowani z zewnątrz, ale spośród ludzi należących do środowiska, które jest przedmiotem oddziaływania. W tym celu można wykorzystywać różne konferencje międzynarodowe, stowarzyszenia, towarzystwa przyjaźni, wizyty, kontakty osobiste. Agentami wpływu często stają się intelektualiści, pracownicy rządowi, którzy mają dostęp do informacji tajnych, właściciele dużych banków lub firm, pracownicy wykonujący różne usługi pomocnicze, członkowie rodzin najważniejszych osób w państwie, przychylni interesom środowiska politycznego, które jest zainteresowane ich wykorzystaniem. Agenci wpływu mogą się różnić pod względem pozycji, form i metod działania. Często operują legalnie, lobbując na rzecz obcych interesów w organach ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych, w dziedzinie nauki, technologii, ekonomii i mediów. Aktywność agentów wpływu przejawia się w tworzeniu atmosfery sprzyjającej podejmowaniu decyzji, którymi jest zainteresowany ich zleceniodawca.

Istnieje wiele charakterystycznych cech agentów wpływu: zdolność do wpływania na świadomość społeczną; obiektywna orientacja ich działań w celu ułatwienia osiągnięcia określonych celów; przynależność do funkcjonariuszy drugiego stopnia, którzy są w cieniu pierwszych osób („szare eminencje”). W ramach długoterminowej strategicznej kombinacji operacyjnej agentura wpływu dzieli się na rzeczywistą (czyli tę, która odgrywa przypisaną jej rolę na pewnym etapie) i perspektywiczną (czyli tę, która powinna zastąpić pierwszą po jej zdyskredytowaniu).

W 1938 r. Stanach Zjednoczonych przyjęto Ustawę o rejestracji agentów zagranicznych (Foreign Agents Registration Act, FARA), która była przede wszystkim reakcją na wzmocnienie lobbingu i propagandy ze strony państw, które uważały Amerykę za jednego z potencjalnych wrogów. Rząd amerykański skupiał się wówczas głównie na aktywność narodowo-socjalistycznych Niemiec, które kilka lat przed II wojną światową usilnie starały się wpłynąć na kształtowanie opinii publicznej w Stanach Zjednoczonych. Swoją działalność prowadziły np. przez sojusz niemiecko-amerykański lub America First Committee (AFC), utworzony w celu zorganizowania kampanii przeciwko zaangażowaniu USA w wojnę.

Później, w 1966 r., Ustawa o rejestracji agentów zagranicznych została zmieniona, a jej uwaga przesunęła się z propagandy politycznej na lobbing polityczny działający w interesie innych państw. Prawo zobowiązuje takich agentów do składania sprawozdań finansowych, a także do ujawniania swojej pracy. Ponadto po latach 50. XX w., gdy wielu Amerykanów na całym świecie zauważyło coraz większe wpływy komunistyczne w Stanach Zjednoczonych, prawna definicja „zagranicznych agentów” uległa zawężeniu. Zaliczano do nich osoby i organizacje, które działają tylko poprzez bezpośredni wpływ zagranicznych władz lub organizacji. Ponadto w kontrowersyjnych przypadkach władze amerykańskie musiały udowodnić, że cel rzekomych „agentów” rzeczywiście miał wpływ na politykę USA. Ten ostatni warunek doprowadził do tego, że bardzo rzadko wymierzano kary za naruszenia FARA.

W teorii „zagranicznym agentom”, czyli politycznym lobbystom obcego rządu działającym na terenie USA, którzy się nie zarejestrowali, grozi do 5 lat więzienia i grzywna do 10 tys. dolarów. Każda z dwóch kar może być również stosowana niezależnie od siebie. Według amerykańskiego ministerstwa sprawiedliwości przez ostatnie 50 lat wydano jedynie 7 wyroków za naruszenie Ustawy o rejestracji zagranicznych agentów. Po dojściu do władzy D. Trumpa FARA trafiała na pierwsze strony gazet głównie z powodu rzekomych naruszeń tego prawa przez osoby z najbliższego otoczenia amerykańskiego prezydenta. Były szef kampanii wyborczej Trumpa – P. Manafort – musiał przyznać, że wbrew wymogom prawa nie ujawnił swoich dawnych powiązań z administracją byłego prezydenta Ukrainy W. Jakowicza. Z kolei M.T. Flynn został zwolniony ze stanowiska doradcy Trumpa ds. bezpieczeństwa, ponieważ próbował ukryć swoje wcześniejsze kontakty z władzami rosyjskimi (udowodniono, że w 2015 r. otrzymał od rosyjskich firm ponad 50 tys. dolarów).

Dzisiaj jako „zagraniczni agenci” w USA zarejestrowanych jest ok. 1700 osób i organizacji. Jednostka, która podlega definicji „zagranicznego agenta”, może swobodnie wykonywać swoją pracę po terminowej rejestracji w ministerstwie sprawiedliwości. Jednocześnie FARA nie ma zastosowania w odniesieniu do niepolitycznego lobbingu, a także propagandy w najszerszym znaczeniu. Rozpowszechnianie informacji w celach komercyjnych, kulturalnych, naukowych i religijnych, a także dokonywanie darowizn na te cele nie wiąże się z rejestracją jako „agent zagraniczny”.

Ustawa o rejestracji agentów zagranicznych – wbrew swojej nazwie – nie jest skierowana przeciwko szpiegom lub agentom obcych państw, ale przeciwko ludziom i organizacjom, które otrzymują wsparcie finansowe z innych krajów i starają się wpływać na kształtowanie opinii publicznej w Stanach Zjednoczonych w sposób korzystny dla swoich donatorów. Może to nastąpić np. poprzez lobbing lub rozpowszechnianie pewnych informacji, w tym fałszywych. Sama ustawa i przewidziane przez nie kary w przypadku jej naruszenia mają na celu uczynienie tej działalności, jak również jej zleceniodawców, przejrzystymi. Wolność słowa nie jest przy tym naruszana. Prawo amerykańskie nie nakłada ograniczeń na działalność organizacji zajmujących się nauką, kulturą, edukacją lub religią.

W lipcu 2012 r. w FR, po fali protestów antyrządowych, prezydent Putin podpisał, a Duma uchwaliła nowelizację ustawy dotyczącej sektora pozarządowego, w której pojawiło pojęcie zagranicznego agenta. Mianem tym zostały określone organizacje pozarządowe (non-government organizations, NGOs), które otrzymywały środki z zagranicy i zajmowały się „działalnością polityczną”. Organizacje te miały same dokonać analizy, czy spełniają te kryteria, a jeżeli stwierdzą, że tak, zarejestrować się w specjalnym rejestrze. Ustawa o „zagranicznych agentach” została zaprojektowana tak, by zablokować, napiętnować i uciszyć krytyczne organizacje pozarządowe.

Przede wszystkim ucierpiały organizacje ochrony praw człowieka, ekologiczne oraz ośrodki naukowe i centra socjologiczne. „Honorowy” tytuł „zagranicznego agenta” został przyznany organizacjom działającym w różnych dziedzinach: dyskryminacji, ochrony praw kobiet i społeczności LGBT, ochrony zabytków, badań naukowych, reformy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i systemie penitencjarnym, prawa konsumentów i ekologii. Działalność większości z nich polegała na angażowaniu opinii publicznej do wyrażania opinii o polityce państwowej i rozwiązywaniu problemów, których samo państwo nie chciało rozwiązać.

Organizacje spełniające przesłanki do uznania za „zagranicznego agenta” zostały zmuszone do cokwartalnego informowania organu rejestrującego o wysokości otrzymanej pomocy i celach, na które zostanie ona spożytkowana. Muszą prowadzić podwójną księgowość: odrębnie dla środków krajowych i zagranicznych. Nałożono na nie również obowiązek wpisania się na „listę niekomercyjnych organizacji wypełniających funkcję zagranicznych agentów”. Za działalność bez dopełnienia obowiązku rejestracji oraz rozprzestrzenianie materiałów i informacji w środkach masowego przekazu bez wskazania, że ich źródłem jest zagraniczny agent, nakłada 100–300 tys. rubli kary na kierownictwo organizacji oraz 300–500 tys. dla samej organizacji.

W ciągu kilku lat na listę „zagranicznych agentów” trafiło 148 organizacji, z czego 27 zostało zamkniętych. Organizacje te odgrywały ważną rolę w ochronie praw zwykłych ludzi. W wielu przypadkach dostarczały wsparcia, którego państwo nie było w stanie zapewnić, m.in. pomoc prawną i psychologiczną dla ofiar dyskryminacji i przemocy, a także monitorowały stan środowiska. Mimo że w świetle prawa „działania na rzecz ochrony flory i fauny” nie powinny być uznawane za polityczne, do rejestru „zagranicznych agentów” wpisano co najmniej 21 organizacji ekologicznych. Głównym celem rosyjskich władz było ewidentnie stłumienie rozwoju krytycznego społeczeństwa obywatelskiego i zastąpienie go podporządkowanymi rządowi zwolennikami jego polityki.

Ustawa o zagranicznych agentach zawiera szeroką definicję działalności politycznej (w czerwcu 2016 r. została ona jeszcze rozszerzona). Jest nią wywieranie wpływu na decyzje władz państwowych, a także na opinię publiczną. Obecnie obejmuje praktycznie każdą formę komentowania polityki lub działań funkcjonariuszy publicznych. Określenie „zagraniczny agent” ma w Rosji bardzo negatywny wydźwięk. Efekt ten wzmacnia propaganda, która często informuje o obcych rządach, które ingerują w wewnętrzne sprawy kraju.

W 2015 r. W. Putin podpisał kolejną ustawę – o organizacjach niepożądanych. Dotyczy ona zagranicznych i międzynarodowych organizacji działających na terenie FR. Ustawa umożliwia zakazanie ich działalności, jeśli stanowi ona zagrożenie dla podstaw ustroju konstytucyjnego lub obronności i bezpieczeństwa państwa. Uznanie organizacji za niepożądaną oznacza, że jej wszelka działalność jest całkowicie zakazana, zabrania się współpracowania z taką organizacją – grozi za to do 6 lat więzienia. W ustawie o organizacjach niepożądanych, podobnie jak w ustawie o „zagranicznych agentach”, znajduje się wiele nieprecyzyjnych uregulowań, np. „zagrożenie dla bezpieczeństwa”, które władza może dowolnie interpretować, według swoich potrzeb.

Pod koniec listopada 2017 r. prezydent Putin podpisał ustawę, zgodnie z którą media zagraniczne zostały uznane za „zagranicznych agentów”. Zgodnie z ustawą można za nich uznać media zagraniczne o różnej formie prawnej, a więc zarówno „osoby prawne zarejestrowane na terytorium obcego państwa”, jak i „struktury zagraniczne niemające formy osoby prawnej”. Chodzi o podmioty „rozpowszechniające dla nieograniczonego kręgu osób materiały i wiadomość drukowane, audiowizualne i inne”. Media będą uważane za „zagranicznych agentów”, jeśli otrzymają „pieniądze i/lub inny majątek od obcych państw, ich organów państwowych, organizacji międzynarodowych i zagranicznych, obywateli innych krajów, bezpaństwowców lub osób przez nie upoważnionych”, a także od rosyjskich osób prawnych, „które otrzymują pieniądze i inne mienie z określonych źródeł”.

Do mediów uznanych za „zagranicznych agentów” stosować się będą zasady analogiczne do tych, które obowiązują obecnie w Rosji wobec organizacji pozarządowych mających status „zagranicznego agenta”. To m.in. restrykcyjne wymogi dotyczące sprawozdawczości oraz nakaz oznaczania swoich materiałów informacją o statusie „zagranicznego agenta”. Jeżeli dane media odmówią rejestracji jako „zagraniczny agent”, zostaną zamknięte. Uchwalone przepisy nie wymieniają konkretnych mediów. Powodem decyzji o wprowadzeniu tej ustawy był spór między Moskwą a Waszyngtonem, który wybuchł pod koniec października 2017 r.: 19 października rosyjski nadawca zagraniczny RT, wcześniej znany jako Russia Today, zawiadomił, że amerykański Departament Sprawiedliwości zobowiązał go do rejestracji zgodnie z ustawą FARA. Podobnej rejestracji zażądano również od rosyjskiej państwowej agencji informacyjnej Sputnik. Po krótkim oporze RT zgodził się zarejestrować w USA jako „zagraniczny agent”. Ustawa FR została przyjęta jako odpowiedź na działania podjęte w USA wobec działającej tam stacji RT Ameryka – kanału państwowej rosyjskiej telewizji RT.

Przepisy o „zagranicznych agentach” są sprzeczne z obowiązkami i zobowiązaniami FR w dziedzinie praw człowieka, a rozszerzenie ich zasięgu na zagraniczne media stanowi dodatkowe zagrożenie dla wolności i niezależności mediów i dostępu do informacji, nową próbę zmniejszenia przestrzeni dla niezależnych głosów w Rosji. Ustawa pogłębiła ograniczenia w korzystaniu z podstawowych praw w Rosji i zahamowała rozwój niezależnego społeczeństwa obywatelskiego.

W raporcie Amnesty International z 2016 r. Agenci praw człowieka: cztery lata ustawy o „zagranicznych agentach” w Rosji opisano, jak wysoką cenę musi płacić rosyjskie społeczeństwo, gdy niezależne krytyczne organizacje pozarządowe są zmuszane do zawieszania swojej działalności i do milczenia. Działania te opisano jako wyrachowaną napaść na wolność słowa.

Poprawki wprowadzone do ustawy o mediach władze rosyjskie nazwały „symetryczną reakcją” na działania Waszyngtonu. Ustawa była krytykowana przez zachodnie rządy i obrońców praw człowieka, podkreślano, że zawiera niejasne sformułowania i zezwala na ograniczenia wobec zagranicznych mediów. W grudniu 2017 r. za „zagranicznych agentów” w FR uznano Voice of America, Radio Swoboda (zob. Radio Wolna Europa i Radio Swoboda) (niezależna korporacja medialna sponsorowana przez Kongres USA) oraz wiele innych projektów.

Wprowadzając w 2012 r. ustawę o „zagranicznych agentach”, prezydent Putin powiedział, że Moskwa poszła w ślady USA. Jednak bliższa analiza obu dokumentów jasno pokazuje, że rosyjskie prawo dotyczące organizacji pozarządowych i amerykańska FARA nie są tym samym. W Stanach Zjednoczonych do „zagranicznych agentów” zalicza się podmioty bezpośrednio kierowane lub kontrolowane przez zagraniczny rząd lub organizację. W Rosji, aby uzyskać ten status, wystarczy zdobyć zagraniczny grant.

Istnieją dwa zasadniczo różne podejścia do pojęcia „zagranicznych agentów”. Pierwsze (amerykańskie) miało na celu przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się nazizmu i komunizmu. Amerykańska ustawa była stopniowo modyfikowana, aż wszystkie problemy zostały rozwiązane. To, co obecnie jest wynikiem FARA, to raczej rejestr organizacji lobbingowych na rzecz obcych rządów. W rzeczywistości celem modelu amerykańskiego nie kontrolowanie samych organizacji, ale polityków, z którymi te organizacje współdziałają. Bardzo rzadko działanie ustawy dotyczy mediów, ponieważ spod jej nadzoru wyłączono całe spektrum humanitarne, a więc interakcje kulturowe i działania edukacyjne.

Drugim podejściem do statusu zagranicznych agentów jest rosyjskie. Dominuje tu zupełnie inna logika: w ustawie o „zagranicznych agentach” nie podnosi się kwestii kontroli nad politykami i posłami, dotyczy ona wyłącznie organizacji publicznych, które otrzymują fundusze międzynarodowe i, zdaniem rządu rosyjskiego, wpływają na proces decyzyjny w Rosji. Wszystkie materiały informacyjne i działania organizacji, które znajdują się w rejestrze, powinny być oznaczone jako wyprodukowane przez organizację, która ma status „zagranicznego agenta”. Często przynależność do rejestru wykorzystuje się do podważania zaufania do tych organizacji, pozostają one pod ciągłą presją władz. Tę swoistą nagonkę przeprowadza się w trzech etapach: pierwszym jest utożsamienie organizacji publicznej z lobbystami i przekonanie społeczeństwa, że organizacje pozarządowe są złe; drugim – wprowadzenie specjalnych regulacji, które oddzielą NGOs od „dobrych organizacji”; trzecim – wprowadzenie kar dla tych organizacji, które naruszają wprowadzone przepisy. Rosja nie mówi wprost, że organizacje pozarządowe są zakazane, określa je jako niepożądane, ale wprowadzone regulacje prawne działalności NGOs i egzekwowanie zapisów ustawy o „zagranicznych agentach” sprawiły, że organizacje pozarządowe stały się de facto zabronione.

Sergiusz Wasiuta

Federal Law on Introducing Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Regarding the Regulation of Activities of Non-Commercial Organizations Performing the Function of Foreign Agents, http://www.citwatch.org/upload/wysiwyg/files/ICNL%20Unofficial%20Translation%20Russian%20Enacted%20Law.pdf [dostęp: 10.04.2019]; K. Kurczab-Redlich, Wowa, Wołodia, Władimir. Tajemnice Rosji Putina, Virtualo, Warszawa 2016; Norwegian Helsinki Committee, Russia’s Foreign Agent law: Violating human rights and attacking civil society, „A Norwegian Helsinki Committee Policy Paper” 2014, no. 6, http://transparency.no/wp-content/uploads/sites/10/NHC_PolicyPaper_6_2014_Russiasforeignagentlaw.pdf [dostęp: 10.04.2019]; A.N. Shulsky, G.J. Schmitt, Silent Warfare: Understanding the World of Intelligence, Potomac Books, Inc., Linkoln 2011; W. Sitarz, Prawo o zagranicznych agentach i jego znaczenie dla rosyjskiego społeczeństwa obywatelskiego na przykładzie ruchu LGBT, „Wschodnioznawstwo” 2014, nr 8; Statement by the Spokesperson on the Russian law allowing the registration of foreign media as “foreign agents”, Bruxelles, 26.11.2017, UNIQUE ID: 171126_1, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/36222/statement-spokesperson-russian-law-allowing-registration-foreign-media-%E2%80%9Cforeign-agents%E2%80%9D_en [dostęp: 10.04.2019]; UE interweniuje w sprawie Rosji. Ustawa o „zagranicznych agentach” zagraża wolności prasy, 26.11.2017, https://wpolityce.pl/swiat/368884-ue-interweniuje-w-sprawie-rosji-ustawa-o-zagranicznych-agentach-zagraza-wolnosci-prasy [dostęp: 10.04.2019]; Агенты народа. Четыре года действия закона «Oб иностранных агентах» в России: последствия для общества. Amnesty International 2016, https://amnesty.org.pl/wp-content/uploads/2016/11/Zagraniczni-agenci.pdf [dostęp: 10.04.2019]; Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента”, http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201207230003 [dostęp: 10.04.2019]; Політологічний енциклопедичний словник, М.П. Требін (ред.), Видавництво Право, Харків 2015.