Prawne podstawy funkcjonowania mediów w Polsce i w UE

Pojęcie mediów nie zostało ujęte w definicji legalnej ani przez polskiego, ani przez unijnego ustawodawcę, jest ono jednak powszechnie i jednoznacznie rozumienie jako zbiorcze określenie masowych środków komunikowania, takich jak radio, prasa i telewizja.

Omówienie prawnych podstaw funkcjonowania mediów w Polsce należy rozpocząć od aktów prawnych najwyższej rangi. Do szeroko rozumianych mediów, bez względu na wykorzystywane przez nie techniczne środki komunikowania się z odbiorcą, należy odnosić pojęcie wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, gwarantowane w art. 14 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasada wolności słowa w mediach została wsparta gwarancją wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji ujętą w art. 54 ust. 1 Konstytucji.

Wydawanie dziennika lub czasopisma jest działalnością rejestrowaną. Kwestie powoływania redaktora naczelnego, funkcjonowania kolegium redakcyjnego, rady programowej podlegają regulacji ustawy o prawie prasowym.

Regulacja prawna dotycząca radia i telewizji, zarówno publicznych, jak i niepublicznych, jawi się jako bardziej obszerna i szczegółowa niż dotycząca prasy. Pierwszoplanowe znaczenie należy w tym zakresie przypisać ustawie o radiofonii i telewizji. Eryguje ona Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, która jest organem konstytucyjnym i zgodnie z art. 213 ust. 1 ustawy zasadniczej stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Ustawa określa zasady działania Rady i jej cele, określa sposób powoływania jej pięciu członków (do 2005 r. Rada liczyła 9 członków). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Ustawowym zadaniem KRRiT jest sprawowanie kontroli nad działalnością programową nadawców, w tym kontroli wyemitowanych programów, audycji i innych przekazów pod kątem ich zgodności z ustawą o radiofonii i telewizji, postanowieniami koncesji i innymi regulacjami prawnymi odnoszącymi się do sfery działania mediów elektronicznych. Podstawą materialną kontroli treści audycji wykonywanej przez KRRiT jest art. 18 ustawy. Przewodniczący Rady ma kompetencje do karania karami finansowymi nadawców, dostawców usług medialnych i operatorów rozprowadzających programy naruszających ustawę o radiofonii i telewizji.

Wiele przepisów ustawy o radiofonii i telewizji poświęcono tworzeniu programów radiowych i telewizyjnych oraz podziałowi czasu antenowego. Ustalono zasady dotyczące przekazów handlowych, reklam i telesprzedaży (art. 16 i 16a), ogłoszeń nadawcy, lokowania produktów (art. 17a), ich umiejscowienia względem innych programów, czasu trwania. Ustawa zawiera także listę produktów, których reklamowanie jest zabronione (art. 16b ust. 1), obejmującą np. wyroby tytoniowe, napoje alkoholowe, substancje psychotropowe lub środki odurzające, usługi w zakresie udostępniania solarium. Określono także zasady sponsorowania programów i innych przekazów, zakazując dotowania ich przez partie polityczne, związki zawodowe, organizacje pracodawców oraz przez podmioty zajmujące się produkcją lub sprzedażą produktów, których reklamowanie jest objęte zakazem. Ustalono także listę programów i audycji, które nie mogą być objęte sponsoringiem (art. 17), co dotyczy: serwisów informacyjnych, z wyjątkiem sportowych i prognozy pogody, audycji publicystycznych o treści społeczno-politycznej, audycji poradniczych i konsumenckich, audycji wyborczych lub bezpośrednio związanych z kampanią wyborczą. Bezpośrednie transmisje z wydarzenia o zasadniczym znaczeniu społecznym obwarowane zostały dodatkowymi obostrzeniami. 

Podmiotem odpowiedzialnym za program jest jego nadawca. Działalność nadawcy, polegająca na tworzeniu i zestawianiu programu, prowadzona jest w formie redakcji w rozumieniu przepisów prawa prasowego. Nadawca utrwala audycje, reklamy lub inne przekazy na odpowiednich nośnikach i przechowuje je przez okres 28 dni od dnia rozpowszechnienia audycji, reklamy lub innego przekazu.

Nadawcy programów telewizyjnych mają obowiązek przeznaczać co najmniej 33% kwartalnego czasu nadawania programu na audycje wytworzone pierwotnie w języku polskim, z wyłączeniem serwisów informacyjnych, reklam, telesprzedaży, transmisji sportowych, przekazów tekstowych i teleturniejów. Zostali także zobligowani przez ustawę, aby ponad 50% kwartalnego czasu nadawania programu przeznaczać na audycje europejskie, czyli pochodzące z jednego z państw unijnych lub z innego państwa będącego stroną Europejskiej konwencji o telewizji ponadgranicznej z 1989 r. (art. 15b). Zagwarantowano co najmniej 10% kwartalnego czasu nadawania programu dla europejskich producentów niezależnych, przy czym w przynajmniej połowie powinny to być audycje wyprodukowane nie wcześniej niż 5 lat przed rozpowszechnieniem.

Nadawcy programów radiowych, z wyłączeniem programów tworzonych w całości w języku mniejszości narodowej lub etnicznej lub w języku regionalnym w rozumieniu art. 19 Ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 823), mają obowiązek przeznaczać co najmniej 33% miesięcznego czasu nadawania w programie utworów słowno-muzycznych na te, które są wykonywane w języku polskim, z tego co najmniej 60% w godzinach 5–24.

Dodatkowe zasady funkcjonowania zostały ustanowione dla publicznej radiofonii i telewizji, która ma realizować misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Szeroki katalog zadań składających się realizację tak określonej misji mediów publicznych został zawarty w art. 21 ust. 1a ustawy. Dodatkowo sposób realizacji misji publicznej oraz szczegółowy zakres powinności wynikających z tej misji, wraz ze wskazaniem sposobu finansowania na każde kolejne 5 lat kalendarzowych, ma określać tzw. karta powinności.

Można stwierdzić, że jednostki publicznej radiofonii i telewizji pozostają w znacznym stopniu zależne od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Karta powinności jest ustalana w drodze porozumienia zawartego między jednostką publicznej radiofonii i telewizji oraz Przewodniczącym KRRiT działającym na podstawie uchwały KRRiT. Jednostka publicznej radiofonii i telewizji, nie później niż do 31 maja każdego roku kalendarzowego, opracowuje i przekazuje KRRiT projekt planu programowo-finansowego przedsięwzięć określonych w karcie powinności w zakresie realizacji misji, w kolejnym roku kalendarzowym.

Omawiana ustawa eryguje także spółki akcyjne Telewizja Polska, Polskie Radio i spółki radiofonii regionalnej, ustala zasady powoływania zarządów i rad nadzorczych, rad programowych czy odbywania walnych zgromadzeń w spółkach. W tym zakresie ustawa zawiera przepisy wyłączające od stosowania regulacje kodeksu spółek handlowych, odnoszące się do spółek akcyjnych.

Pierwszoplanowym źródłem finansowania mediów publicznych są opłaty abonamentowe, na drugim miejscu należy wymienić dotacje państwowe. Zasady pobierania opłat, ich wysokość, katalog zwolnień oraz zasady kontroli uiszczania opłat reguluje odrębna ustawa o opłatach abonamentowych i wydawane na jej podstawie rozporządzenia KRRiT dotyczące wysokości opłat oraz zniżek.

Przychody spółek Telewizja Polska i Polskie Radio mają co do zasady nie przekraczać kosztów netto realizacji misji, a w przypadku uzyskania nadwyżki w wysokości nieprzekraczającej 10% całkowitego kosztu realizacji misji publicznej kwotę tę może przeznaczyć na realizację misji w kolejnych latach. Nadwyżka przekraczająca ten próg musi zostać natomiast przekazana KRRiT lub właściwej jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli spółki otrzymały środki z dotacji z budżetu państwa. Decyzję o zwrocie nadwyżki wydaje Przewodniczący KRRiT na podstawie uchwały KRRiT, chyba że zezwoli on – także w drodze decyzji wydanej na podstawie uchwały KRRiT – na zachowanie przez daną jednostkę nadwyżki przekraczającej limit. Obie spółki składają KRRiT roczne i kwartalne sprawozdania finansowe ze swojej działalności oraz sposobu wykorzystywania środków.

Rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania odpłatnej koncesji. W postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca dwóch organów administracyjnych: Przewodniczącego KRRiT oraz samej Rady. Wprawdzie to Przewodniczący wydaje decyzję o udzieleniu lub odmowie udzielenia koncesji, ale działa przy tym na podstawie uchwały KRRiT. Koncesja może być udzielona osobie fizycznej, mającej obywatelstwo polskie i stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobie prawnej lub osobowej spółce handlowej, które mają siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie koncesji przez spółkę z udziałem osób zagranicznych zostało obwarowane dodatkowymi warunkami. Ustawa reguluje także okoliczności, w jakich koncesja może być cofnięta, oraz warunki jej przedłużania.

W ustawie został także ustanowiony system rejestrowy w odniesieniu do rozprowadzanych programów oraz do programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, który wyłącza konieczność uzyskania koncesji za wyjątkiem sytuacji, gdy taki program ma być rozprowadzany naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Organem prowadzącym rejestr jest Przewodniczący KRRiT, wpis do rejestru jest odpłatny. Rozprowadzanie programów bez rejestracji i rozpowszechnianie bez uzyskania koncesji jest przestępstwem.

Ustawa o radiofonii i telewizji wprowadza także kategorię nadawcy społecznego. Jest to fundacja, stowarzyszenie albo kościelna lub wyznaniowa osoba prawna, która uzyskała taki status na podstawie uchwały KRRiT i jest zwolniona od opłat za udzielenie koncesji. Nadawca społeczny:

• emituje programy upowszechniające działalność wychowawczą i edukacyjną, charytatywną;
• respektuje chrześcijański system wartości, za podstawę przyjmując uniwersalne zasady etyki;
• zmierza do ugruntowania tożsamości narodowej;
• nie rozpowszechnia audycji ani innych przekazów zawierających sceny lub treści mogące mieć negatywny wpływ na prawidłowy fizyczny, psychiczny lub moralny rozwój małoletnich, a które mogą być rozpowszechniane wyłącznie w godzinach od 23 do 6;
• nie nadaje przekazów handlowych;
• nie pobiera opłat z tytułu rozpowszechniania, rozprowadzania lub odbierania jego programu.

Obecnie na stronie internetowej KRRiT widnieje lista nadawców społecznych na dzień 25.06.2018 r., zawierająca 8 pozycji: Radio Jasna Góra, Radio ORTHODOXIA, Radio FARA – Rozgłośnia Archidiecezji Przemyskiej, Radio Rodzina Diecezji Kaliskiej, Radio Katolickie Zbrosza Duża, AIN KARIM Radio Skomielna Czarna, RADIO MARYJA, Katolicka Telewizja Serbinów.

Rada Mediów Narodowych została utworzona w 2016 r. jako organ kolegialny, składający się z 5 członków, którego zadaniem jest powoływanie i odwoływanie członków organów jednostek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej. Nadto Radzie przysługują uprawnienia rady nadzorczej. Oznacza to stworzenie instrumentu nieznanego na gruncie kodeksu spółek handlowych, swoistej podwójnej kontroli nad spółkami mediów publicznych. Rada przedstawia corocznie do 31 marca Sejmowi, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesowi Rady Ministrów oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, a także podaje do wiadomości publicznej pisemną informację o swojej działalności w poprzednim roku. Na podstawie ustawy trudno stwierdzić, jakie mają być cele działania Rady, szczególnie że ustawa o radiofonii i telewizji przewiduje obligatoryjne tworzenie w spółkach rad nadzorczych powoływanych przez Radę Mediów Narodowych. W ustawie nie przewidziano też szczegółowego sposobu funkcjonowania Rady (poza określeniem sposobu podejmowania uchwał). W art. 11 ust. 4 wskazano jedynie, że Rada uchwali regulamin określający tryb jej prac.

Utworzenie Rady poprzedzała zmiana Ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o radiofonii i telewizji, ograniczająca kompetencje KRRiT. Dlatego też w uzasadnieniu ustawy o Radzie Mediów Narodowych wskazano, że:

u podstaw pozbawienia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji prerogatyw w zakresie powoływania części składu rad nadzorczych i powoływania członków zarządów spółek publicznej radiofonii i telewizji legła negatywna ocena łączenia w jednym organie funkcji władczego regulatora rynku mediów elektronicznych, który powinien być bezstronny wobec wszystkich uczestników tego rynku, z funkcją organu wykonującego uprawnienia w sferze nadzoru właścicielskiego (dominium) wobec podmiotów reprezentujących własność państwową. Tylko ta pierwsza funkcja – władczego regulatora rynku mediów – znajduje oparcie w konstytucyjnym statusie KRRiT.

Jednocześnie, niejako dla rozproszenia opisanych na wstępie wątpliwości, w uzasadnieniu zaznaczono:

Sześcioletni okres kadencji każdego z 5 członków Rady, zasada ich niezależności oraz zakaz łączenia członkostwa w Radzie z zatrudnieniem w sferze władzy wykonawczej stanowią instytucjonalną rękojmię, że polskie media publiczne – po raz pierwszy w ich dziejach – będą całkowicie niezależne od władzy wykonawczej zarówno pod względem personalnym, jak i programowym.

Opisane zmiany w ustawie o radiofonii i telewizji spotkały się z krytyczną reakcją wielu osób i środowisk, by wymienić tytułem egzemplifikacji D. Mijatović – Specjalnego Sprawozdawcę OBWE czy Helsińską Fundację Praw Człowieka.

Unii Europejskiej nie przyznano wprost bezpośrednich uprawnień w dziedzinie polityki audiowizualnej i medialnej, jednak nie pozostaje ona obojętna wobec tych zagadnień. Prawo do wolności wypowiedzi jednostki, ale także poszanowanie dla wolności i pluralizmu mediów zostały zagwarantowane w art. 11 Karty praw podstawowych, który wyraźnie nawiązuje do art. 10 Europejskiej konwencji praw człowieka. Przepisy te można wskazać jako konstytuujące cel działania Unii w obrębie polityki medialnej. Należy także pamiętać, że Unia jest zainteresowana prawną regulacją produktów medialnych jako szczególnego typu usług i towarów, których transgraniczny przepływ jest istotny z perspektywy funkcjonowania rynku wewnętrznego. Traktatową podstawę działania Unii w dziedzinie mediów stanowią przede wszystkim przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, odnoszące się do kultury i mediów audiowizualnych, a przede wszystkim art. 167.

Po raz pierwszy minimalne standardy w zakresie regulacji transgranicznych transmisji programów telewizyjnych zostały ustanowione w dyrektywie „Telewizja bez granic” (89/552/EWG) jako odpowiedź Wspólnoty Europejskiej na gwałtowny rozwój technologii nadawczych. W kolejnych latach dyrektywa była wielokrotnie modyfikowana, tak aby uwzględniała rozwój rynku usług medialnych. Efektem tych zmian jest dyrektywa w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), znowelizowana po raz ostatni w 2018 r. W art. 2 dyrektywy przywołano znaną już z wcześniejszych wersji tego aktu zasadę, zgodnie z którą każde państwo członkowskie zapewnia, by wszystkie audiowizualne usługi medialne świadczone przez dostawców usług medialnych podlegających jego jurysdykcji pozostawały w zgodzie z przepisami systemu prawa, które mają zastosowanie do audiowizualnych usług medialnych przeznaczonych do odbioru w tym państwie członkowskim (zasada państwa pochodzenia). Z regułą tą skorelowany jest obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie na swoim terytorium swobody odbioru i zakazu ograniczania retransmisji audiowizualnych usług medialnych z innych państw członkowskich z przyczyn, które wchodzą w zakres dziedzin podlegających koordynacji na mocy niniejszej dyrektywy (art. 3). Przepisy dyrektywy wyznaczają standardy w zakresie: treści audiowizualnych usług medialnych (zakaz nawoływania do nienawiści, nakaz ochrony małoletnich przed szkodliwymi dla nich treściami), rozpowszechniania usług audiowizualnych (zasada dostępności dla osób niepełnosprawnych, zasada promowania utworów europejskich), ochrony konsumentów jako odbiorców handlowych przekazów audiowizualnych (zasady określające sponsorowanie programów, lokowanie produktów, reklamowanie produktów i telesprzedaż). Dyrektywa zawiera także wiele przepisów dotyczących funkcjonowania krajowych władz lub organów regulacyjnych (art. 30–30b), zaznaczając, że powinny być one prawnie odrębne i funkcjonalnie niezależne od rządów państw członkowskich i od wszelkich innych podmiotów publicznych lub prywatnych, wykonując swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty oraz stojąc na straży przestrzegania takich wartości, jak pluralizm mediów, różnorodność kulturowa i językowa, ochrona konsumentów, dostępność, niedyskryminacja, realizacja zasad rynku wewnętrznego i wspieranie uczciwej konkurencji.

Pluralizm mediów ujmowany jest w prawie unijnym nie tylko jako jedna z wartości o fundamentalnym znaczeniu, którym hołduje Unia, ale także z perspektywy prawnych ram konkurencji na wolnym rynku. W tym zakresie względem rynku mediów znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw). Do problematyki koncentracji mediów odnosił się wielokrotnie Parlament Europejski, m.in. w rezolucji z 3 maja 2018 r. w sprawie pluralizmu mediów i wolności mediów w Unii Europejskiej (2017/2209(INI)), zauważając, że silnie skoncentrowana własność mediów stanowi poważne ryzyko dla różnorodności informacji i punktów widzenia reprezentowanych w treściach medialnych. W dokumencie tym Parlament wyraził także silne zaniepokojenie z powodu pogarszania się warunków pracy dziennikarzy i rozmiarów przemocy stosowanej względem nich. Przywołując przykłady zabójstw J. Kuciaka i M. Kušnírovej oraz D. Caruany Galizii, wezwano państwa członkowskie do zdecydowanego przeciwdziałania czynom wymierzonym w dziennikarzy, przypominając o zaleceniach Rady Europy CM/Rec(2016)4 w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych.

Po raz pierwszy w akcie prawa unijnego pojęcie pluralizm mediów użyte zostało w Protokole w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich, stanowiącym integralną część Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z 2004 r. Dostrzeżeniu zasadności i wartości istnienia mediów publicznych, pomimo definitywnej utraty przez nie roli hegemona na runku mediów, towarzyszy jednak stale powracający w dokumentach i aktach prawa unijnego problem sposobu ich finansowania jako wyważenia pomiędzy koniecznym dla ich istnienia powiązaniem z budżetem państwa a poszanowaniem czy promowaniem rynkowych zasad konkurencji w sektorze mediów. Przykładem dokumentu podejmującego tę problematykę jest Komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej z dnia 27 października 2009 r. (2009/C 257/01).

Unijną politykę medialną koordynuje i realizuje podległa Komisji Europejskiej Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology. Unia Europejska współfinansuje Centre for Media Pluralism and Media Freedom (CMPF) – powstały w 2011 r. ośrodek badawczy, który m.in. opracowuje i wdraża projekt Media Pluralism Monitor (MPM), ukierunkowany na ocenę zagrożeń dla pluralizmu mediów w państwach członkowskich.

Anna Pacholska, Jakub Idzik

E. Czarny-Drożdżejko, Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014; M. Zaremba, K. Drozdowicz, M. Łoszewska-Ołowska, Prawo prasowe. Komentarz, M. Zaremba (red.), Wolters Kluwer, Warszawa 2018; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U.1997.78.483; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, Dz.U.2018.1914 j.t.; Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, t.j., Dz.U.2019.361; Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych, Dz.U.2016.929; Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych, Dz.U.UE.L.2010.95.1 z późn. zm.